Ministero della Giustizia
Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria
Circolare 3619/6069, del 21 aprile 2009
Oggetto: nuovo Circuito Penitenziario per detenuti Alta Sicurezza
La materia dei circuiti penitenziari, allo stato regolata da diverse circolari, risponde alla
necessità di dare attuazione ai contenuti della legge di ordinamento penitenziario n. 354 del
1975, ed obbedisce pertanto a principi di diretta derivazione costituzionale, essendo in grado
di incidere sulle modalità di esecuzione e sulle finalità della pena detentiva. Con specifico
riferimento al circuito di Alta Sicurezza sono tutt’ora in vigore, per le parti non in contrasto
con quelle successive, le circolari n° 606895 del 20.1.1991, n° 3359 del 21.4.1993, n° 3449
del 16.1.1997, n° 3479 del 9.7.1998 ed infine n° 20 del 9.1.2007.
L’Amministrazione Penitenziaria, nell’esercizio del potere discrezionale inerente la gestione
dei detenuti e degli internati, in linea con i criteri individuati dagli artt. 13 e 14 dell’O.P1.,
opera garantendo che la popolazione carceraria sia suddivisa per categorie omogenee.
Ciò sia al fine di assicurare al meglio l’osservazione scientifica della personalità ed il
trattamento individualizzato, indefettibili presupposti del buon esito di un programma
risocializzante; sia allo scopo di evitare “influenze nocive reciproche”, e dunque per
impedire che la comune permanenza, all’interno delle strutture penitenziarie, si ponga a
presupposto per l’ulteriore commissione di reati.
Il richiamo dell’art. 14 ai criteri indicati dall’art. 42 dell’O.P.2 impone d’altra parte di tenere
in considerazione, nella scelta delle assegnazioni e dei raggruppamenti dei detenuti, anche i
delicati profili di sicurezza connessi alla gestione penitenziaria. La creazione di appositi
circuiti penitenziari che garantiscano elevati livelli di sicurezza è inoltre prevista dall’art. 32 del
regolamento penitenziario approvato con D.P.R. 230 del 20003.
Il circuito Alta Sicurezza è stato, pertanto, tradizionalmente dedicato ai detenuti ed internati
appartenenti alla criminalità organizzata. La ratio del circuito va rinvenuta nella necessità di
impedire che la detenzione indifferenziata nel medesimo istituto, di detenuti comuni e di soggetti
appartenenti a consorterie organizzate di tipo mafioso o terroristico, possa provocare fenomeni di
assoggettamento dei primi ai secondi, di reclutamento criminale, di strumentalizzazione a fini di
turbamento della sicurezza degli istituti. Sul punto si richiamano le considerazioni già espresse nella
lettera circolare n. 20 del 9.1.2007. L’individuazione dei soggetti da assegnare a tale circuito è stata
innanzitutto operata facendo riferimento al titolo detentivo, avvalendosi della selezione che il
Legislatore ha effettuato nel primo periodo del primo comma dell’art. 4 bis dell’O.P., che esclude
dai benefici penitenziari i detenuti ed internati per alcuni delitti.
Ai soli fini della collocazione in A.S., con nota del 18.3.2009 della d.g. dei detenuti e del
trattamento, da tale catalogo erano stati esclusi i detenuti che rispondono dei delitti di stupro
recentemente inseriti con D. L. 23 febbraio 2009, n. 11, e d’ora in poi lo saranno anche i
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1 Per ciò che concerne l’attuazione dei principi ordinamentali di individualizzazione del trattamento ed organizzazione
delle aree educative, si fa rinvio a quanto previsto nella lettera circolare n. 3593.6043 del 09.10.2003
2 L’art. 14 espressamente prevede: “Per le assegnazioni sono, inoltre, applicati di norma i criteri di cui al primo e al
secondo comma dell’art. 42”, il quale a sua volta prevede che “i trasferimenti sono disposti per gravi e comprovati
motivi di sicurezza”.
3 L’art. 32 del D.P.R: 230.2000 prevede infatti: “I detenuti e gli internati, che abbiano un comportamento che richiede
particolari cautele, anche per la tutela dei compagni da possibili aggressioni o sopraffazioni, sono assegnati ad appositi
istituti o sezioni dove sia più agevole adottare le suddette cautele”.
Partecipi delle associazioni previste dall’art. 74 D.P.R. n. 309.90, che non rispondano delle
aggravanti previste per i capi e promotori e che non siano inseriti o collegati ad associazioni
di tipo mafioso. In definitiva, coerentemente con la funzione del regime, specificata in
premessa, il criterio di assegnazione in AS risponde alla necessità di separare i detenuti
appartenenti alla realtà della criminalità mafiosa e del terrorismo da tutti gli altri detenuti.
La selezione dei detenuti e degli internati da destinare al circuito in esame può dunque
avvenire sia sulla base del titolo detentivo, come è previsto dalla lettera A) e B) della citata
lett. Circolare del 9.1.2007; sia sulla base di altri elementi valutativi, come avviene per le
lettere C) e D), che appunto consentono l’inserimento nel circuito dell’Alta Sicurezza di
detenuti per fatti non formalmente compresi nell’art. 4 bis, ma nei cui confronti emergano
ulteriori elementi che consentano all’Amministrazione di ritenerli organicamente
appartenenti ad associazioni di stampo mafioso o terroristiche.
E sempre utile ribadire che la ratio giustificatrice che impone all’Amministrazione una
gestione particolarmente attenta di tali detenuti, sotto gli evidenziati profili di sicurezza
attiva e passiva, non implica una differenza nel regime penitenziario in relazione ai loro
diritti e doveri e alla possibilità di applicare le regole e le opportunità del trattamento
penitenziario, se non quelle espressamente previste dalla normativa con riferimento alla
natura del titolo di detenzione.
La differenziazione, oltre che essere finalizzata al buon esito delle attività trattamentali
anzidette, comporta altresì l’adozione, per tale circuito, di strutture sicure dal punto di vista
logistico e di apparati e dispositivi elettronici finalizzati alla massima sorveglianza
possibile. Sul punto si richiamano e si confermano le disposizioni impartite con la circolare
n. 3359 del 21.4.1993.
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4 Sulla scorta di quanto previsto dall’art. 4 bis dell’O.P. è precluso l’accesso ai benefici penitenziari – fatta eccezione
per la liberazione anticipata – per i detenuti non collaboratori di giustizia, che rispondano delle seguenti fattispecie:
delitti commessi con finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell’ordine democratico mediante
compimento di atti di violenza, delitto di cui all’art. 416 bis c.p., delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste
dallo stesso articolo ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni in esso previste, delitti di cui agli artt. 600,
601, 602 e 630 del codice penale, all’art. 291 quater del T.U. delle disposizioni in materia doganale di cui al D.P.R.
43/1973, e all’art. 74 del D.P.R: 309.1990;.e da ultimo, – in base al disposto del D.L. n. 11.2009 – delitti a sfondo
sessuale previsti dagli artt. 600-bis, primo comma, 600-ter. primo e secondo comma, 609-bis, escluso il caso previsto
dal terzo comma, 609-ter, 609-quater, primo comma, 609-octies.
Il Circuito ad Elevato Indice di Vigilanza (E.I.V.)
La Circolare n. 3479 del 9.7.1998 ha istituito il circuito ad elevato indice di vigilanza
(E.I.V.) L’assegnazione a tale circuito è stata prevista per quanti rispondono dei delitti
commessi con finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell’ordine
democratico mediante compimento di atti di violenza, nonché per i soggetti provenienti dal
circuito di cui all’art. 41 bis dell’O.P. a seguito di revoca e quindi già ritenuti organicamente
inseriti al vertice delle associazioni mafiose. A tale circuito – secondo quanto previsto dal
cit. art. 32 del D.P.R. 230.2000 – sono stati inoltre assegnati detenuti che,
indipendentemente dal titolo detentivo, hanno avuto un “comportamento allarmante” in
costanza di detenzione: trattasi dei ed. “soggetti dall’elevata pericolosità individuale ed
intramuraria”, autori di tentativi di evasione, di violenza grave commessa in danno di altri
detenuti o di operatori penitenziari o di fatti di grave nocumento per l’ordine e la sicurezza
penitenziaria.
Il regime penitenziario dell’EIV, come è noto, non si differenzia per contenuti, offerte
trattamentali e modalità di gestione dalle regole penitenziarie vigenti per l’Alta Sicurezza,
da cui si distingue unicamente per la diversa collocazione logistica. Questa
Amministrazione è dunque solita definire l’EIV non un regime ma un circuito. Ciò
nonostante esso viene costantemente percepito come maggiormente afflittivo, specie presso
gli organismi giudiziari europei che, investiti dai ricorsi di detenuti ex 41 bis, hanno avuto
già modo di accoglierne le doglianze dichiarando la violazione dell’art. 6 par. 1 della
Convenzione5.
Il circuito EIV si presenta eterogeneo, per le differenti caratteristiche dei detenuti presenti.
Esso non di meno ha garantito in questi anni il mantenimento di un buon livello di
sicurezza, assicurando separazione logistica dei detenuti rispetto alla restante popolazione
detenuta ad alta sicurezza. Da qualche tempo l’Amministrazione penitenziaria ha peraltro
operato la scelta di mantenere distinti, all’interno del medesimo circuito, i soggetti
provenienti da contesti diversi di criminalità organizzata. Ciò anche allo scopo di prevenire
eventuali aggregazioni, potenzialmente pericolose, tra criminalità mafiosa e terrorismo.
Ragioni di opportunità, in relazione ai citati profili di ottimizzazione del trattamento, e di
sicurezza attiva e passiva, consigliano pertanto una rivisitazione dell’attuale assetto che: da
un lato assicuri una nuova regola organizzativa che, adeguando la disciplina alla prassi già
adottata, preveda una differente ripartizione logistica dei detenuti – attualmente EIV, ma
appartenenti a categorie differenti – la cui compresenza nelle medesime sezioni non è allo
stato interdetta dalle vigenti circolari; dall’altro – ribadendosi l’unicità di trattamento tra i
detenuti attualmente ristretti in AS ed in EIV – consenta di superare il predetto circuito, e la
sua denominazione foriera di fraintendimenti, evitando che essa possa far pensare, sia pure
solo in via teorica ad osservatori esterni, ad una diversificazione ovvero ad una modifica
delle regole trattamentali.
Una più razionale gestione dei detenuti a vario titolo ritenuti omogenei per l’elevata
pericolosità, impone dunque l’adozione di un unico circuito, che sarà per tutti definito Alta
Sicurezza, con l’abolizione conseguente del circuito E.I.V., la cui permanenza finirebbe per
ridursi ad una denominazione priva di reale contenuto, nel momento in cui – essendo in esso
vigenti le medesime norme dell’Alta Sicurezza – sia venuta meno anche la sua funzione
logistica, con l’assegnazione in sezioni diverse di detenzione delle distinte categorie di
appartenenza criminale che lo componevano.
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5 Corte Europea dei Diritti dell’uomo, IV sez., 11 gennaio 2005 ricorso n. 33695/96 (Musumeci contro Italia) che ha
condannato l’Italia per la violazione dell’art. 6 par. 1, della Convenzione, per aver violato il diritto di accesso ad un
Tribunale in relazione all’applicazione del regime E.I.V., sul presupposto della sua maggiore afflittività.
I profili di omogeneità dei detenuti da assegnare al circuito A.S., come più volte ribadito,
sono infatti relativi, più che alla pericolosità individuale, alla appartenenza degli stessi ad
una organizzazione, e dunque alla potenzialità di interagire con le compagini criminali
operanti all’esterno della realtà penitenziaria, ovvero di determinare fenomeni di
assoggettamento e reclutamento criminale. A meritare una attenzione maggiore e dunque
una “elevata” o “maggiore sicurezza” non è quindi solo l’individuo in sé, ma la compagine
cui egli appartiene, con la sua capacità di condizionare, dentro e fuori il circuito
penitenziario, l’ordinario svolgersi dei rapporti sociali, e di fungere da moltiplicatore dei
fenomeni criminali.
Con riferimento alla futura destinazione degli attuali appartenenti all’EIV, ai fini della loro
riassegnazione a nuovo circuito, valgono le seguenti disposizioni:
a) Per quanto attiene ai soggetti ai vertici delle associazioni mafiose o di stampo mafioso
giacché provenienti dal regime 41bis, essi andranno contenuti, nell’ambito del nuovo
circuito AS, in sezioni a loro specificamente dedicate, diverse dalle sezioni nelle quali sono
detenuti gli attuali appartenenti al circuito AS e da quelle in cui saranno ristretti gli ex EIV
appartenenti all’area terroristica.
b) Anche per gli esponenti della criminalità terroristica, sia nazionale che internazionale, possono
evidenziarsi motivazioni peculiari alla base dei delitti commessi, che evidenziano una tendenziale,
irriducibile, adesione a valori contrapposti a quelli tipici di uno stato di diritto, con una marcata
propensione al proselitismo. Essi vanno ascritti al nuovo circuito AS in sezioni diverse da quelle
dedicate ai detenuti mafiosi, e tenendo distinte le diverse appartenenze a organizzazioni
terroristiche.
c) I detenuti che hanno commesso gravi fatti di violenza negli istituti penitenziari, o che hanno
mostrato una spiccata tendenza all’evasione, tradizionalmente assegnati al circuito E.I.V., devono
certamente esser gestiti con particolare cautela, ciò non di meno, deve evidenziarsi una loro
eterogeneità rispetto alle anzidette tipologie di detenuti provenienti dall’area della criminalità
organizzata e terroristica. Sono infatti individui che non hanno aderito a logiche criminali
organizzate, finalizzate ad obiettivi criminali comuni, ma hanno posto in essere fatti di reato,
espressione di spiccata individualità criminale, anche in connessione occasionale con altre realtà
criminali.
I gravi comportamenti posti in essere da tale tipologia di detenuti, saranno pertanto tenuti in
considerazione per una gestione attenta dal punto di vista della sicurezza attiva e passiva, che
consiglierà un’allocazione in istituti idonei al loro contenimento, in apposite sezioni protette e in
cella singola, al fine di evitare che operino aggressioni e sopraffazioni, secondo la regola imposta
dall’art. 32 del D.P.R. 230.2000.
Per coloro i quali avranno manifestato un pervicace tendenza all’evasione saranno di conseguenza
adottate le cautele del caso per l’individuazione di istituti penitenziari che offrano le adeguate
garanzie.
Per tutte le categorie anzidette, in relazione alle traduzioni, sono sempre imposte le regole previste
dalle circolari n° 344975 del 16.1.1997, 533760 del 13.2.1997 e 581021 del 4.12.2000.
La gestione dei detenuti ed internati che, allo stato, sono inseriti nel circuito E.I.V. per le ragioni
esposte, continuerà ad essere di esclusiva competenza dipartimentale. Continuerà pertanto ad essere
onere delle direzioni segnalare il comportamento di tali detenuti ed internati, che verranno di
conseguenza gestiti dalla direzione generale dei detenuti e del trattamento.
Il nuovo Circuito Alta Sicurezza
Il nuovo circuito Alta Sicurezza continuerà a svolgere il delicato compito di gestire i
detenuti ed internati di spiccata pericolosità, prevedendo al proprio interno, tre differenti
sottocircuiti con medesime garanzie di sicurezza e opportunità trattamentali.
A tali tre sottocircuiti saranno dedicate sezioni differenti, che prevedano impossibilità di
comunicazione, essendo destinate a contenere altrettante tipologie di detenuti, come da
ripartizione che segue. I primi due sottocircuiti saranno dedicati ai detenuti di elevata
pericolosità provenienti dal vecchio circuito EIV.
Rispetto ad essi dovrà rimanere invariata la logistica e l’attenzione custodiale, fondata,
come in passato, sulla necessità di applicare le medesime regole del regime Alta Sicurezza.
A.S. 1
Il primo sottocircuito sarà dedicato al contenimento dei detenuti ed internati appartenenti
alla criminalità organizzata di tipo mafioso, nei cui confronti sia venuto meno il decreto di
applicazione del regime di cui all’art. 41 bis dell’O.P. comma 1 dell’art. 4 bis O.P., e
comunque per esser stati considerati elementi di spicco e rilevanti punti di riferimento delle
organizzazioni criminali di provenienza.
È d’altra parte opportuno, in relazione ai principi generali cui si è fatto riferimento in
premessa, che tali soggetti, che hanno rivestito ruoli di primaria importanza nelle
organizzazioni criminali, non siano ristretti unitamente agli altri appartenenti ad
organizzazioni criminali ma con ruoli di minore rilievo. Ciò al fine di evitare influenze
nocive reciproche, anche in relazione alle possibili attività di proselitismo, ed impedire
infine sopraffazioni dovute alla differenza di molo criminale. Ristabilito pertanto il quadro
delle opportunità trattamentali, in conseguenza del venir meno del Decreto ministeriale, – e
dunque senza arrecare pregiudizio alle stesse – il perseguimento delle finalità prevenzionali
rimarrà affidato alla scelta logistica al fine di impedire la trasmissione di notizie e limitando
la instaurazione di contatti all’interno degli istituti penitenziari.
A.S. 2
In tale sottocircuito saranno inseriti automaticamente i soggetti imputati o condannati per
delitti commessi con finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell’ordine
democratico mediante il compimento di atti di violenza (delitti di cui agli artt. 270, 210bis,
270ter, 270quater, 270quinquies, 280, 280bis, 289bis, 306 c.p.). Per i soggetti detenuti per
altri fatti, cui sia contestato a piede libero uno o più dei delitti citati, ovvero nei cui
confronti sia venuta meno l’ordinanza di custodia cautelare o, infine, imputati di tali delitti
ma scarcerati solo formalmente per decorrenza dei termini di custodia cautelare,
l’inserimento nel circuito, previa acquisizione da parte delle Direzione di informazioni
assunte dagli organi investigativi, sarà valutato da questa Direzione Generale, cui sarà
conseguentemente attribuita anche la successiva gestione.
Per i soggetti imputati o condannati per fatti non ricompresi fra i citati articoli, ma per i
quali gli organi investigativi evidenziano elementi tali da farli ritenere organici a gruppi
organizzati eversivi, ovvero se i fatti per i quali sono detenuti sono stati posti in essere con
finalità dì terrorismo od eversione, l’inserimento nel circuito sarà valutato da questa
Direzione Generale (cui sarà conseguentemente attribuita anche la successiva gestione),
previa acquisizione da parte delle Direzioni degli istituti delle informazioni degli organi
investigativi. Per quanto concerne le declassificazioni e la gestione, si applicheranno anche
a tali detenuti le disposizioni contenute nella circolare n° 20 del 9.1.2007.
A.S. 3
Il terzo sottocircuito dell’Alta Sicurezza sarà dedicato alla popolazione detenuta ai sensi
della circolare n° 20 del 9.1.07, cui pertanto si rimanda per la puntuale osservanza.
Alla circolare in questione erano seguite, con circolare n° 75 del 2.2.2007, ulteriori
indicazioni da parte di questa Direzione Generale in ordine alle auspicate proposte di
declassificazione che le Direzione degli istituti avrebbero dovuto avanzare, in particolar
modo per coloro i quali avessero rivestito ruoli marginali nelle fattispecie di cui all’art. 74
D.P.R. 309.1990, e 291 quater DPR 43.1973. Nel rivalutare la questione, anche alla luce
della constatata carenza di tali proposte di declassificazione, non essendo coerente con le
finalità del circuito Alta Sicurezza la presenza di soggetti che hanno avuto ruoli marginali
nelle anzidette fattispecie di reato, si prevede espressamente la destinazione al circuito di
media sicurezza di tutti i partecipi a dette associazioni, mentre continueranno ad essere
automaticamente inseriti nel circuito dell’Alta Sicurezza i capi, promotori, dirigenti,
organizzatori e finanziatori di tali fattispecie.
Per quanto attiene ai futuri ingressi per tali titoli detentivi, le Direzioni dovranno
attentamente vagliare il capo d’imputazione al fine di discernere a quali soggetti sia, in fatto
e nel corpo del capo d’imputazione, specificamente contestata l’aggravante di cui al comma
1 dell’art. 74 D.P.R. 309.1990 relativa all’aver promosso o diretto l’associazione finalizzata
al traffico illecito di sostanze stupefacenti6, e quella di cui all’art. 291 quater D.P.R.
43.1973. La automatica classificazione in A.S. avverrà dunque soltanto per i capi e
promotori delle anzidette fattispecie, mentre i partecipi saranno inseriti nel circuito di media
sicurezza, fatto salvo il potere di sollecitare la classificazione ad opera di questa Direzione
Generale ai sensi della lett. D) della circolare n° 20 del 9.1.2007.
Per ciò che riguarda la popolazione ad oggi detenuta, le Direzioni degli istituti avranno
invece l’onere – al più presto – di porre all’attenzione di questa Direzione Generale l’elenco
dei detenuti che, alla luce delle nuove disposizioni, non hanno più titolo per permanere nel
circuito Alta Sicurezza, avendo cura di trasmettere un elenco nominativo – del quale si
allega modello – comprensivo di matricola AFIS, sintetica posizione giuridica con
l’indicazione del provvedimento restrittivo da cui poter rilevare il capo d’imputazione.
Qualora dagli atti non sia agevole identificare il ruolo singolarmente rivestito, sarà cura
delle Direzioni consultare il competente
Procuratore Distrettuale prima di inviare il fascicolo completo. Ai fini della esclusione dalla
declassificazione andranno poi segnalati i nominativi di quanti, agli atti del fascicolo,
risultino comunque inseriti in associazioni mafiose, ovvero si trovino nelle condizioni
previste dalla circ. del 9.1.2007 per l’inserimento discrezionale in A.S. È altresì prevista
l’esclusione dal circuito A.S., con le medesime modalità sopra descritte, per i detenuti ed
internati per i delitti di cui agli artt. 600, 601 e 602 c.p., che dovranno pertanto essere
allocati nel circuito di media sicurezza. Nel trasmettere l’elenco di tali detenuti ed internati,
le Direzione avranno l’onere di valutare attentamente i singoli fascicoli ed evidenziare i
soggetti che hanno avuto ruoli di primaria importanza, soprattutto se collegati a fattispecie
associative (con contestazione quindi anche del delitto di cui all’art. 416 c.p.) e sollecitare,
anche per il futuro, l’inserimento degli stessi nel circuito A.S. ai sensi della lettera D) della
circolare n° 20 del 9.1.2007. Si allegano infine i modelli (2 schede + 4 allegati) che
dovranno essere compilati dalle Direzioni degli istituti.
Si trasmette per l’esatto adempimento e per assicurazione.
Il Capo Dipartimento, Franco Ionta
Il Direttore Generale, Sebastiano Ardita